拓宽人民群众有序参与和监督司法的渠道

人民监督员制度是新时代司法体制改革的产物,是对检察机关检察权实行监督的制度,是人民群众有序参与司法、监督司法的重要形式。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道”。人民检察院组织法第27条规定,人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督,将人民监督员制度以立法的形式予以固定,为扩大人民监督员监督范围提供了法律依据。为落实人民检察院组织法的规定,《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》(下称《规定》)对人民监督员监督检察办案活动的范围和程序作了调整与完善;2021年12月,最高人民检察院、司法部印发《人民监督员选任管理办法》(下称《办法》),为建设一支具备较高政治素质,具有广泛代表性和扎实群众基础的人民监督员队伍提供了依据。人民监督是全过程人民民主的题中之义,也是提升全过程人民民主质量的一大突破口。 

人民监督员的来源体现广泛代表性和扎实群众基础

根据《办法》第8条、第11条规定,我国绝大部分成年公民均符合担任人民监督员的条件,体现了人民监督员的广泛代表性和扎实群众基础。最高检检察长张军指出:“不少监督员可能有顾虑,觉得自己不够专业,怕说外行话,这些担心在我看来都是不必要的。就是要充分发挥大家熟悉社情民意、阅历经验丰富的优势,开诚布公地建言,实实在在地监督。”由于没有职业思维定式的束缚,人民监督员更能以一个普通人的道德观对案件加以评判,把社区伦理带到司法活动中,从而使执法司法更加接近实质公正。人民监督员参与检察机关办案活动并提出建议,还能够使民众和当事人感受到,对其所涉事项的处理也是普通人同意的,从而增加人们对案件处理结果的信任感,增强司法公信力。 

人民监督员监督范围覆盖检察机关所有办案活动

人民监督员监督的检察机关覆盖了四级检察院。《办法》规定,省级人民检察院人民监督员监督同级人民检察院及其分院、派出院办案活动,直辖市人民检察院人民监督员监督直辖市各级人民检察院办案活动;设区的市级人民检察院人民监督员监督同级和下级人民检察院办案活动;最高人民检察院组织监督办案活动,商司法部在省级人民检察院人民监督员中抽选。 

人民监督员的监督覆盖了所有检察办案活动。《规定》第8条将人民监督员的监督范围扩大到“四大检察”的各个方面。包括九种参与监督方式:案件公开审查、公开听证;检察官出庭支持公诉;巡回检察;检察建议的研究提出、督促落实等相关工作;法律文书宣告送达;案件质量评查;司法规范化检查;检察工作情况通报;其他相关司法办案工作。《规定》第17条规定,人民监督员通过其他方式对检察办案活动提出意见建议,由此形成了十种监督方式。 

打铁还须自身硬,作为法律监督机关,检察机关必须强化内部监督和外部监督。扩大人民监督员的监督范围,是我国检察机关司法制约监督体系的重要组成部分。人民监督员对各级检察机关、所有办案活动都有监督权,拥有形式多样的监督方式、灵活机动的监督机制,人民监督员制度实现了对检察机关办案活动的全过程、全方位监督。 

人民监督员的监督方式是参与式、制度化、程序化监督

人民监督员的独特之处在于:它是普通民众按照法定权限和程序、对检察机关办案活动直接进行的监督。没有成为人民监督员的普通公民也对国家机关有批评权、建议权、控告权、检举权,也可以监督人民检察院的工作。与普通公民对检察机关的监督权不同的是,人民监督员监督是对检察机关办案活动的参与式、程序化监督。 

人民监督员对检察机关办案活动的监督具有特定方式。对于人民监督员监督办案活动的十种情形,又可以分为四种模式:共同参加模式,《规定》确立了人民监督员与检察人员共同参加办案活动并提出建议的监督模式。《规定》第9条、第11条至第15条规定了检察机关六种办案活动应当或者可以邀请人民监督员参加,听取人民监督员的意见建议。旁听观察模式,《规定》第10条规定检察机关可以协调法院安排人民监督员旁听公诉案件。听取通报模式,《规定》第16条规定检察机关应当建立健全向人民监督员通报检察工作的机制。主动建议模式,《规定》第17条规定人民监督员还可以通过《规定》没有列举的其他方式对检察办案活动提出意见建议。这一兜底式条款为人民监督员的灵活监督方式提供了空间。 

人民监督员对检察机关办案活动的监督具有特定效果。《规定》第19条明确规定,人民检察院应当认真研究人民监督员的监督意见,依法作出处理。监督意见的采纳情况应当及时告知人民监督员。检察机关经研究未采纳监督意见的,应当向人民监督员作出解释说明。人民监督员对于解释说明仍有异议的,相关部门或者检察官办案组、独任检察官应当报请检察长决定。 

检察机关对人民监督员工作具有给予保障的特定责任。《规定》第22条至第27条分别规定了检察机关对人民监督员监督的“六个保障”:参与机会保障、选任保障、独立监督保障、工作场所保障、信息技术保障、经费保障。《规定》第18条要求将人民监督员的意见列入检察案卷,永久保存,作为案件复查和事后监督的依据。 

扩大人民监督员监督范围、实现人民监督员对检察机关办案活动的全过程监督已经从规范变成了生动的实践,取得了良好成效,人民监督员制度必将在新时代司法实践中迸发出新的活力。