浙江缙云：探索刑行衔接最优路径

跟进监督,“不诉”也不能“了之” 

浙江缙云:探索刑行衔接最优路径

走访相关行政机关,了解不起诉案件后续行政处罚情况 

“是我‘手痒’犯错,检察官给了我改过自新的机会,我接受处理结果,一定好好反思。”犯罪嫌疑人郑某盗取他人电动车上运载的物品,被移送检察机关审查起诉。因犯罪情节轻微,浙江省缙云县检察院对其作出不起诉决定。随后,针对郑某的违法行为,缙云县检察院向公安机关发出检察意见书,跟进监督案件刑事不起诉后的行政处罚。近日,该院收到公安机关的检察意见书回函及行政处罚决定书,公安机关对郑某作出行政拘留十二日的处罚决定。 

该案是缙云县检察院多管齐下、滚动发展、系统推进刑行衔接工作,实现刑事司法与行政执法有机连贯的体现。“我们常说不能‘一诉了之’,但其实‘不诉’也不能‘了之’。监督行政机关对不起诉案件的行政处罚,是检察机关履行法律监督职能,深化刑行衔接的重要内容,更是对践行法治精神、维护公平正义、优化社会治理效果的有力促进。”缙云县检察院检察长高德清告诉记者。 

试点先行 

全面系统推进刑行衔接

“轻罪不是无罪、更不是无害,可依法轻处但决不能放纵。”去年年初,最高人民检察院2021年工作报告中的这句话,给缙云县检察院党组部署新年工作带来了新动能。 

也是在2021年3月,浙江省检察院在全省范围内部署开展“健全完善刑行衔接机制”创新试点工作,缙云县检察院作为试点之一,就如何建立系统完善的全面推进机制展开了探索。 

高德清告诉记者,其实早在2020年,缙云县检察院就对“不起诉不等于无责任”“无罪不等于无责”命题展开了思考,并选择了若干较为合适的不起诉案件,尝试向公安、环保、税务等行政机关提出检察意见,逐步积累经验。 

“相关法律法规规定,检察机关作出不起诉决定后,对符合行政处罚规定的案件移送相应行政执法机关处理。但由于规定相对笼统,在司法实践中,检察机关缺乏具有操作性的规范指引。”该院第一检察部主任章晓珍介绍。 

为破解这一难题,缙云县检察院聚焦不起诉案件行政处罚缺位这一盲区,对2018年至2020年期间办理的不起诉案件行政处罚情况进行逐案剖析。“通过重点选择其中若干不起诉案件开展个案探索,逐项推演、完善办案工作流程,并定期召开员额检察官联席会议,研究解决不起诉案件刑行衔接重点、难点问题。”高德清说。 

在总结个案实践经验的基础上,该院制定出台《督促加强不起诉案件行政处罚工作操作规程》和《健全完善刑行衔接机制创新试点工作方案》,进一步明确责任分工和案件范围,统一办案程序及方式,建立起行政检察部门同步审查机制以及检察机关的跟踪监督机制,真正实现了融合式监督。比如,对每一件拟作不起诉处理案件进行处罚必要性调查,做到刑行衔接情况每案必提、每人必提,并列为审查报告、检察委员会讨论必备内容。对于交通肇事罪、赌博罪等六类轻罪案件,统一制作检察意见书模板,并规范送达模式:在不起诉决定生效3日内即向行政机关以一人一文书的模式送达书面检察意见书,同时要求行政机关在30日内回复。不仅如此,该院还统一更新了认罪认罚具结书的内容,注明案件后续可能存在的行政处罚情况。 

“得益于检察院出台的《操作规程》,我们可以对不起诉案件进行全程跟踪,避免了被不起诉人逃避行政处罚,这一举措进一步规范了司法行为,有利于保障法律统一正确实施。”缙云县农业农村局农业综合行政执法队相关负责人表示。 

据章晓珍介绍,2021年至今年3月底,该院共向公安、林业、农业等行政部门发出督促行政处罚检察意见书111人,占不起诉人数的58.7%,实现了零复议复核。 

凝聚合力 

争取支持打通监督渠道

健全完善刑行衔接机制是个系统工程,不是检察机关一家之事,需要整体谋划、多方协作、共同发力。为进一步达到理念互通,实现行政执法和刑事司法的无缝对接、双向衔接,缙云县检察院与相关行政机关定期召开联席会议,着力解决行政机关执法系统与刑事办案系统不兼容问题,并配合行政机关做好证据移送工作,提高工作效率。 

此外,该院还组建“浙政钉”联络群,全县各相关行政机关18名联络员参与,共同研讨刑行衔接中证据固定、保全等问题,商定处罚种类和幅度,避免出现处罚失衡。同时,该院逐案了解行政机关后续处罚和反馈情况,妥善处理行政机关先行处罚问题。 

2021年9月,该院受理了一起非法狩猎案。鉴于嫌疑人蔡某和潘某犯罪情节轻微、已缴纳生态环境损害赔偿金、退出违法所得且自愿认罪认罚,该院对两人作出不起诉决定并向县农业农村局发出检察意见书,建议对蔡某和潘某进行行政处罚。针对行政处罚幅度问题,该院与县农业农村局充分沟通商讨。最终,县农业农村局对蔡某和潘某分别作出行政处罚2500元的决定。 

“刑行衔接不能仅靠检察机关单打独斗,我们希望借助政府的支持和社会的力量,彻底打通监督渠道,促进形成严格执法、公正司法的良好氛围。”该院检委会专职委员周岚在府检联席会议上提出这一思路。 

早在2020年,缙云县检察院就向缙云县政府函送了《对行政机关依法行政情况的法律监督年度报告》,全面系统分析过去三年被监督单位依法行政的基本情况、总体评价以及发现的主要问题,提出加强和改进依法行政工作的对策和建议,其中一条建议就是:健全行政执法体系和相关衔接机制,预防和减少行政不作为现象发生。 

这一建议得到了缙云县政府的积极回应,认为检察机关的建议将有力促进法治政府建设。在此基础上,2021年8月,该院和县政府联合出台了《关于加强不起诉案件行政处罚工作的意见》,明确了不同罪名对应的行政机关,以解决管辖问题,防止出现推诿卸责的情况,同时确定如果行政机关应当采纳检察意见作出行政处罚而未处罚的,由检察机关发出检察建议书或由缙云县司法局启动行政执法监督程序。 

“这项《意见》的出台是政府系统深入贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的一个缩影,也是推动府检联动的一次有力尝试,有助于政府全面系统提升依法行政水平,主动接受监督,善于运用监督,自觉在监督下开展工作。”缙云县依法治县办公室相关负责人对《关于加强不起诉案件行政处罚工作的意见》的出台给予了很高的评价。 

数字赋能 

实现高效协作和闭环管理

如何实现刑事司法和行政执法案件信息同步共享?如何高效便捷对案件进行全流程跟踪?对此,缙云县检察院充分利用大数据赋能进行了探索。2021年10月,该院刑行衔接协同系统正式上线。 

刑行衔接协同系统是缙云县检察院依托省政府“浙政钉”平台,自主研究设计的一套可视化流程操作的应用程序,可以在行政机关、公安机关、检察机关之间进行案件信息推送、处理双向流转,实现线索移送、刑事立案、检察意见书送达、行政处罚等情况全平台全过程显示。上线以来,该院刑行衔接系统已录入案件17件,其中5件已由行政机关作出处罚决定后流转返还,实现闭环管理。 

此外,该院还利用刑行衔接系统的案件信息同步共享机制实现动态监测,并选取社会关注热点问题提取关键词,如就食品安全类案件线索建立监督模型,为相关领域公益诉讼及立案监督拓宽线索来源。 

“对于不起诉案件,我们以数字化改革为抓手,与行政机关建立健全刑事司法和行政执法双向衔接工作机制,为快速有效地惩治、打击违法犯罪行为提供了有力保障。”该院第六检察部主任施婷芝介绍。 

针对公安机关作为行政执法单位的不起诉案件,缙云县检察院发挥其在“政法一体化办案体系”建设过程中的牵头作用,通过政法一体化系统将检察意见书与不起诉决定书同步推送,真正实现了提质拓面、系统集成、高效便捷。截至目前,该院已通过政法一体化办案系统推送检察意见书53份65人。同时,收集协同推送中反馈的问题,向丽水市检察院提出政法一体化刑行衔接协同模块的优化方案,解决实操难题2个。 

“以前检察院作出不起诉决定后,相关的文书材料都是通过线下送达的。现在不一样了,政法一体化办案系统在实现刑事诉讼、刑事执行协同的基础上,新增了检察意见书协同模块,很大程度上方便了我们一线民警办案。”缙云县公安局法制大队相关负责人表示。 

效果导向 

统一尺度兼顾法理情

高德清认为,不起诉不等于不处罚,如何体现“罚当其错”和“罚当其责”原则,做好不诉的后半篇文章至关重要。 

2021年以来,缙云县检察院以应罚尽罚、公平处罚、合理处罚、释法促罚为原则,建立完善实用的效果提升机制。同时,考虑到行政处罚可能存在失衡,该院还与行政机关共同研究尺度统一问题,确定处罚种类和幅度,避免同案未移送行政相对人处罚高于被不起诉人行政处罚的失衡现象。 

该院办理的郑某涉嫌赌博罪一案让记者印象深刻。 

“如果纯粹从法律角度,在对郑某作出不起诉决定后,我们本应该建议公安机关对其采取拘留和罚款处罚。但经过前期走访调查,我们发现郑某年事已高,从人性化角度和办案的社会效果出发,我们建议公安机关仅作罚款处罚。”该案承办人介绍,“办案实践中我们还发现,像赌博、开设赌场类相对不起诉案件的行政处罚,容易重于没有进入刑事程序的案件,而这对犯罪嫌疑人来说是一种不公平。” 

为此,缙云县检察院在提出检察意见时充分坚持公平合理取向。比如,针对伤害和解案件和未成年人犯罪案件,该院不再提出行政处罚意见,而一些情况特殊的被处罚人,则建议在行政处罚的执行方式上作人性化处理,减少执法资源浪费的同时也维护了社会稳定,彰显了执法司法的温度。此外,缙云县检察院还将释法说理贯穿于检察履职的始终,通过公开听证等方式多渠道、多层次阐明事理、讲明情理,促使被不起诉人认罚服法。 

2021年7月,缙云县检察院受理了一起诈骗案。公安机关认定,电商经营户杨某与某快递公司快递员周某合伙骗取快递公司运费共计1万余元。该院审查后认为,两人的行为应认定为盗窃而非诈骗。鉴于两人系初犯,且犯罪情节轻微,具有自首、认罪认罚、已赔偿被害方损失等情节,拟依法作相对不起诉处理。但快递公司表示不服,认为认定金额远低于其实际损失。 

为达到释法促和目的,在征求各方意见后,缙云县检察院就案件定性、金额认定等争议在县矛调中心召开简易公开听证会,邀请驻该中心律师和基层调解组织、110联调中心、诉讼服务中心代表作为听证员参加。通过检察官和听证员的释法说理,快递公司当场同意检察机关关于损失金额的认定意见,为后续行政处罚奠定了基础。 

经过一年多的探索实践,依托数字赋能和行政机关的高效配合,缙云县检察院“刑行衔接”机制趋于完善,法律监督职能得到充分发挥,逐步探寻出一条适应新时代检察工作新要求的基层路径。“止于至善,依法能动履职,让刑行衔接真正无缝对接,进而推动基层治理,我们还要继续努力。”高德清说。