国研中心专家：借鉴托幼政策激励生育国际经验，避免低生育率陷阱

人口是影响经济社会可持续发展的关键变量。第七次全国人口普查结果数据显示，2020年中国生育率出现大幅下降，育龄妇女总和生育率已降至1.3，处于历史较低水平。“十四五”时期中国将进入中度老龄化阶段，加快生育政策调整，释放生育潜能，减缓人口老龄化进程，十分迫切。瑞典、法国、日本在通过0-3岁托幼服务政策激励生育方面积累了丰富经验，切实调动了其国民的生育积极性，瑞典、法国近十年来的生育率水平一直处于全球前列，日本的生育率近几年处于稳中有升的态势。这些国家的经验为中国完善托幼服务政策、避免陷入“低生育率”陷阱提供了有益的启示。

托幼政策激励生育的国际经验

（一） 瑞典托幼政策激励生育的经验

1995年，瑞典的生育率处于1.5的超低水平，经过20年托幼服务政策激励生育等效应的持续释放，恢复到2015年的1.90较高水平。瑞典的生育率之所以恢复到较高水平，主要得益于瑞典不断完善的托幼服务政策在激励生育方面发挥了积极的作用。

一是提供富有吸引力的亲职假和生育津贴。瑞典在托幼政策设计中，积极鼓励男性承担更多的家庭责任，向每个家庭提供480天的带薪育儿假，其中父亲和母亲必须各60天，不得转让，剩余假期可自由分配。育儿假期可以获得生育补贴，对于拥有工作的家庭，其中的390天为平时收入的80%，失业家庭每人每天可补贴180克朗。同时，对拥有第一、第二、第三位小孩的家庭分别实行税费递减制度，父母获得生育津贴和税费优惠政策冲减了大部分生育养育教育成本，切实降低了多胎生育家庭的经济负担。最新研究表明，瑞典科学的育儿假政策设计，对生育二孩激励效果显著，针对父母的生育津贴和税费优惠，对生育第三孩的决策影响很明显。二是开展形式多样和质优价廉的托幼服务。瑞典一直致力于建立收费合理、服务优质的托幼机构，将育儿的责任由家庭转向社会。托幼机构包括家庭托儿所、开放的学前教育和日间照顾中心等。家庭仅需要缴纳很低的费用就可以享受托幼服务，0-6岁儿童享受的儿童基金直接汇入托幼机构，托幼机构最高收费标准为每月不超过1260克朗，多子女和低收入家庭还可享受减免政策。多种形式的辅助性托育福利，能有效满足在职父母对儿童公共托育的需求，支持双薪家庭中夫妻双方的就业和职业发展，形成家庭友好型生育环境。三是建立较为完善的立法和监督体系。早在1975年，瑞典就颁布了关于托幼服务的相关法律《学前学校法》，明确规定地方政府有完善公立托幼体系的主体责任，托幼服务被纳入到基础学校教育体系中，由教育与学科部统一管理，托幼公共服务经费占到了教育经费的三分之一。国家成立了学校监察局，专门负责监督地方政府所管理的儿童教育、保育机构的服务质量。目前84%的1-5岁幼儿在机构中接受照护和教育，50%以上的3岁以下幼儿进入托幼机构。瑞典育儿责任的社会化转型，保障了女性的基本就业和社会参与权，调动了生育多孩的积极性。

（二）法国托幼政策激励生育的经验

法国一直以来比较重视通过国家财政补贴和税收优惠政策冲减生育养育成本，构建了健全的托幼服务政策体系。法国着力增加0—3岁幼儿照护和保育服务的提供，从繁琐的托幼照护中把育龄母亲“解放”出来，大大释放了生育潜力。自2000年至2015年，法国女性的平均生育率从1.76升为1.98，一直处于欧洲领先水平。其主要做法和经验如下。

一是提供多门类、高水平的财政补贴。法国对生育的财政补贴主要有家庭津贴（包括住房补贴、二胎补贴、多子女补贴等）、儿童补贴（包括生育津贴、幼儿补助、幼儿看护津贴、入学津贴等）、特殊家庭津贴（包括单亲家庭津贴、患儿父母津贴、残疾儿童教育津贴）等。每年接近4%的GDP通过各类育儿津贴和生育补助惠及几乎所有的中低收入家庭，育儿津贴申请资格依养育子女数及薪资收入而定。养育未满3岁的孩子给予为期3年的养育补助，每个孩子每个月可领取160欧元左右的津贴，给付金额会随子女数增加而递增，切实减轻了多胎的生育养育教育成本。二是制定科学合理的税收减免政策。法国明确提出家庭税赋标准，应取决于缴税能力而非收入水平，家庭开支尤其是与生养孩子有关的开支，应予以特别考虑从税基中扣除，规定对7岁以下儿童的托育费用给予大幅减免。应缴纳的收入所得税额为家庭总收入与家庭系数之比，家庭系数不同，同样的收入，单身人士和拥有孩子的家庭所缴纳的税费额度会存在较大差异。减免政策可适用于家庭聘用保姆的开支、企业为员工开办托儿所的开支等，旨在将社会财富进行二次分配，减轻生育养育孩子的家庭负担，破除多胎生育的“后顾之忧”。三是探索多元化、多种类的服务供给模式。法国的托幼体系比较完善，服务供给主体多元化，托育服务运营模式种类繁多，包括母亲助手之家、上门服务和娱乐中心等五类。绝大多数的幼儿园都是公立的，且实行免费制。家长可以根据自身时间安排、经济条件、个人偏好来选择不同形式的托幼服务。所有形式的托幼服务的提供与人员资质认定，均是依据国家出台统一的规定，从而保证从业人员的专业素质，保障儿童的合法权益。近年来，法国尤其注重智慧托育发展，不断满足家庭的智慧托育服务需求。四是提供完善的法律制度保障。法国较早建立家庭法典，对幼儿及儿童看护领域从业人员的资质、行为规范进行立法。近几届政府更加重视男女两性在各领域的全面平等，以及家庭政策、儿童照看和教育政策的不断完善，为此陆续颁布了诸多育儿的带薪休假制度，包括父亲的出生假、陪产假制度等，以平衡家庭与工作需求。产假时长一般是根据生育胎次或同胎生育数量而有所差别。法国的带薪休假政策，让0-3岁儿童得到充分照顾，使父母在休假期间也可获得相应额度的补贴。同时从制度层面保障了男女平等、妇女生产后的职场回归等合法权益。可以说，法国的政策充分肯定了家庭的独特价值，通过提供托幼服务、经济补偿等，来维系家庭稳定，有效激发生育的积极性。

（三）日本托幼政策激励生育的经验

近年来，日本实施了一系列人口激励政策。据联合国经济和社会事务部（2019年）数据显示，日本在2000年至2020年期间的生育率一直稳定1.37左右，预测 2040年为1.49，2060年为1.59。从较长周期变化的趋势看，日本不仅有效遏制了生育率持续下滑的趋势，而且处于稳中有升的态势。其主要经验如下：

一是政府对儿童和托幼服务提供高额补贴。日本政府提供的儿童津贴自2007年起已经覆盖全国，且数额逐年提高。2017年安倍政府批准了一项有关免费学前教育的预算案，为扭转低生育率的局面迈出了关键一步。2019年日本开始实施“幼保无偿化”政策，将各类儿童照顾机构以及相关费用进行减免，托幼机构对3-5岁的全部儿童免费。同时，日本政府一直注重提高托幼服务机构的数量与质量，不断增加幼稚园、保育所与认定儿童园数量，同时通过提高行业待遇吸引更优秀的人才，进而提高服务的质量。可见，日本高质量的托育服务，切实释放了家庭的生育潜力。二是创新供给多种保育方式。日本地方政府向家庭提供包括家庭式、小规模、事业场所、居家访问式等多种保育方式。还提供帮助家庭为有效利用托育机构而开展的“利用者支援服务”，便于不同家庭交流的“地域育儿支援据点事业”，以及对家庭临时出现无法照顾儿童的临时托管、延长保育、生病儿童照顾服务等。同时开设了儿童福利审议会、儿童咨询所、母子健康综合支持中心等机构，提供托幼咨询与指导服务。地方政府创新供给多种保育方式，切实满足了多层次的家庭保育需求。三是鼓励市场主体与社会组织积极参与。日本政府在托幼服务供给方面，推行的是政府主导和多元参与的模式。在各级政府发挥主导作用之外，鼓励市场主体与社会组织在提供托幼服务上扮演重要角色。如“企业主导型儿童照顾事业”就为本企业员工和附近的居民家庭，提供包括延长保育、夜间保育、周末保育、灵活保育等在内的多样化服务，其中约 3/4 的费用来源于国家补贴。社会组织提供的托幼服务更为具体，包括建立儿童照护小组、面向4个月内的婴幼儿开展家庭访问、由专业的保健师进行访问指导婴幼儿照顾问题等。可见，日本非政府层面细致入微的托幼服务，解决了多胎生育的后顾之忧。四是注重技术驱动智慧托育服务。近年来，随着人工智能和数字技术的快速发展，日本非常重视将人工智能（AI）、物联网（IoT）等信息技术（ICT）应用到3岁以下智慧托育服务体系。积极实施区域IoT实施路线图，将物联网（IoT）普及到所有托育机构，并首次将人工智能等数字技术纳入到第四个应对低生育率的行动纲要（2020-2024年）中，强调要在婚姻和育儿中积极采用人工智能等数字技术。 

三国经验对中国的启示

与上述三国通过托幼政策激励生育的实践经验相比，中国目前0-3岁托幼服务体系相对薄弱，托幼服务供给数量短缺和质量堪忧并存。因此，中国应积极借鉴托幼政策激励生育的国际经验，加快完善托幼服务政策体系，尽快扭转生育率明显偏低的被动局面。

（一）制定和完善育儿假政策，缓解父母照护压力

制定无性别的育儿假和不可转移的父亲假制度，使父母共同承担家庭育儿责任，保障女性就业和社会参与权。创新设计育儿假制度，建立育儿家庭父母弹性工作机制。对那些工作职责不允许长时间全职缺席的父母，允许通过减少工作时间的方式享受相应福利，切实缓解父母照护小孩的压力。重点落实好各类企业特别是民营企业的育儿假政策。

（二）加大国家资金支持力度，减轻家庭经济负担

加快研究制订符合国情的与托幼相关的补贴制度，细化以托幼机构招收儿童数量为标准的补贴政策，加大家庭和托幼机构的资金补贴力度。增加国家财政对托幼服务机构的专项投入资金，建立动态的增长机制，扩大普惠性儿童补贴的覆盖面。制定科学合理的税收减免政策。建立普惠与特惠相结合的差异化婴幼儿照护财税金融支持政策体系，降低家庭的生育养育成本。

（三）健全托幼服务体系，满足家庭多样需求

坚持“育教合一”发展理念，明确各级政府在公共托幼服务中的主体责任，将3岁以下婴幼儿正式纳入幼儿园教育体系中，优化公共托幼服务体系。鼓励和支持社区、企业、社会组织、个人等开办托幼服务机构，推动服务重心向社区下沉，规范资质审核。鼓励托幼服务机构提供临时托管、日托等灵活多样的照护服务，让不同家庭都能找到满足自己需要的照护方式。制定促进智慧托育发展的政策，鼓励发展智慧托育服务平台、智慧托幼产品和服务。

（四）加快完善托幼法律制度，切实规范从业行为

在婴幼儿照护服务、公共托幼体系建设、托幼机构监管、父母带薪休假、提供育儿津贴等方面，推进法律的“立改废释”工作。加快在细化育儿假的时长及使用方法、增加生育家庭和托幼服务机构补贴等方面的立法工作。加快修订和出台相关劳动法规，保障生育期间和生育后女性职工的就业权益，减轻女性职业发展压力，增强生育意愿。加快出台对幼儿及儿童看护的从业人员资质和从业行为的法律规范和实施细则。加快制定对托幼从业机构的资质、场地、卫生条件等的法律规范和实施细则。

（作者孙飞系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员）