以考核促管理成效明显但仍有优化空间

以考核促管理成效明显但仍有优化空间

——全国检察人员考核工作问卷调查结果分析

为深入了解检察人员考核工作落实情况,最高检于2021年底组织全国省、市、县三级院检察人员参与线上问卷调查。为确保填写信息的真实性和提高基层检察人员参与度,此次问卷调查以匿名方式填写,除工作岗位、所在省份外,不收集其他个人信息。记者获悉,此次问卷调查有三个特点:一是样本丰富。共10.7万名检察人员填写问卷,约占全国检察人员的60%(其中基层院8.2万人),共收集各类意见建议6016条。二是重点突出。问卷着重了解最高检提出的考核具体要求落实情况、相关考核指标设置和实际加减分情况。同时,通过主观打分等方式,全面了解考核组织实施、结果运用、信息化等情况。三是分析深入。成立专班逐条梳理收集到的意见建议,结合32道客观题进行大数据分析,综合研判考核工作存在的问题及原因。

调查结果反映总体情况:考核基本全覆盖,落实程度有差异

从调查结果来看,检察人员考核要求基本落实。98.7%的参调人员反映所在院按照最高检要求开展了指标化评价、量化评分的检察人员考核工作,基本实现面上全覆盖。同时,所有省份均有参调人员反映所在院(包括所在院的部分部门)没有认真落实考核要求,共计1381人,占比1.3%。参调人员对本院考核工作组织实施的主观评价平均为8.7分(满分10分)。评分较高的地方为北京、吉林、上海,评分较低的地方为广西、新疆生产建设兵团、西藏。

数据显示,检察人员考核指标设置总体合理。79.5%的参调人员认为所在院设置的考核指标科学合理,基本符合工作实际。88.8%的参调人员反映所在院根据工作需要对考核指标进行过动态调整。参调人员对考核指标的评价平均为8.56分(满分10分)。评分较高的地方为黑龙江、山东、吉林,评分较低的地方为青海、新疆生产建设兵团、西藏。

通过数据分析,可以看到检察人员考核“指挥棒”的作用得到了有效发挥。据记者了解,此次问卷调查专门选取党中央关注、最高检部署的民营企业保护、扫黑除恶、退回补充侦查、直接受理侦查案件、对具有引领价值民事案件的监督、行政争议实质性化解、制发公益诉讼检察建议、落实“一号检察建议”、群众信访“件件有回复”、典型案例指导性案例发布、开展公开听证情况等11项重点工作,就相关质量、效果考核指标,以及“德能勤廉”、领导干部“一岗双责”等共性考核指标的实际加减分情况进行了分类梳理。总体看,有相当一部分检察人员在实际考核中因相关指标受到加分或者减分,对于传导最高检决策部署、引导检察官落实“能动检察”要求、避免检察官办案“宁左勿右”等问题发挥了积极作用。一是知悉程度较高。平均78.4%的参调人员知道所在院设置了相关重点指标。其中,对具有引领价值民事案件的监督、行政争议实质性化解、制发公益诉讼检察建议、落实“一号检察建议”、群众信访“件件有回复”等相关考核指标了解掌握的检察人员达到80%以上。二是运用情况较好。平均44.7%的参调人员在考核中因相关指标被加分,加分人员比例较高的为公益诉讼检察建议(48.1%)、落实“一号检察建议”(45.6%)相关指标。平均5%的参调人员在考核中因相关指标被减分,减分人员比例较高的指标为退回补充侦查(7.4%)。三是政治与业务融合指标逐步完善。对于不能直接通过业绩指标体现的部分“德能勤廉”“一岗双责”等情况,平均77.1%的参调人员反映所在院单独设置了相关考核指标。23.2%的参调人员因“德能勤廉”相关考核指标被加分;0.7%的参调人员因“德能勤廉”相关考核指标被减分。0.9%的参调领导干部因“一岗双责”相关考核指标被减分。

综合分析后可以看出检察人员考核结果得到了充分运用。数据显示,参调人员对所在院考核结果运用的评价平均为8.54分(满分10分),93.2%的参调人员反映考核结果基本能够区分“好中差”,88.7%的参调人员反映考核结果与绩效奖金、晋职晋级等紧密挂钩。以考核压实员额退出机制有一定成效,6.9%的参调人员反映所在院有检察官因考核结果不称职而退出员额的情况,14.6%的参调人员反映所在院有检察官因办案、考核压力大而主动申请退出员额的情况。同时,也有6.7%的参调人员反映所在院存在“你好我好大家好”“平均主义”情况。参调人员对考核结果运用评价较好的地方为北京、上海、江西,评价较差的地方为西藏、新疆生产建设兵团、青海。

考核系统作用发挥差异较大的问题随着调查结果的分析而“浮出水面”。记者了解到,71.4%的检察人员反映所在院建立了考核系统。黑龙江、安徽、福建、陕西、青海、新疆生产建设兵团等地有近50%的参调人员反映没有使用考核系统。32.5%的参调人员反映考核系统非常高效、大大减轻了考核工作负担,但也有17%的参调人员反映不够高效、使用效果一般。对考核系统好评比例较高的地方为山东、贵州、山西,差评比例较高的是天津、广东、广西、海南、重庆、西藏。

五个问题需要关注,检察人员考核指标优化仍有空间

从这次问卷调查结果看,当前检察人员考核中还有一些问题需要关注。

第一个问题:一些检察院主动运用考核提升检察管理水平的意识不强,存在考核与管理“两张皮”现象。各地不同程度存在为考核而考核,重评定等次、轻业务管理的现象。个别检察院考核指标照搬照抄,考核方式繁琐复杂、与日常管理工作脱节。

从参调人员提出的意见建议看,反映所在院考核工作与最高检要求有偏差的意见占9.7%,反映考核方式过于复杂、额外增加工作负担的意见占8.9%,反映考核对个人提升帮助不大、没有发挥作用的意见占比3.2%。如,有人反映“对考核结果没有分析,不知道为什么加减分,不知道如何使考核分数提高上去”。

从业务指导效果看,上级院业务部门部署工作时较为注重用考核抓工作、促落实,如最高检第十检察厅部署对重复信访案件探索开展上门听证工作时提出“应当将上门听证作为检察官考核重要内容,比照普通公开听证予以计分,听证后签订息诉息访协议的,应当额外加分”。但从调研和梳理统计情况看,多数上级院业务部门仅泛泛提到“要将某某业务纳入考核”或者“要结合考核推动某某工作”,没有针对相关业务工作就如何设置指标、按照什么原则评价计分等提出具体要求。

第二个问题:落实考核要求有些机械,个别基层院考核指标偏离质效导向。最高检一再强调检察人员考核不对办案下具体数量指标,但对高于或低于合理区间的可以进行加分或减分。实践中,个别基层院将上级院对下开展的“业务考评”与本院“检察人员考核”简单“捆绑”,违背司法规律,背离了最高检考核工作要求,引发检察人员“吐槽”。

1.刑事检察考核指标的突出问题是个别检察院指标规则“一刀切”。一是退补、延押等与“案-件比”相关的考核指标不合理(在刑事检察考核意见建议中占26.9%,下同)。有的反映“案件退补就扣分,认罪认罚案件被告人上诉就扣分,完全不根据案件具体情况分析具体原因”。二是捕后不诉、判缓刑的相关考核指标不合理(占16.9%)。有的反映“大量故意伤害案件、交通肇事案件都是批准逮捕之后,犯罪嫌疑人与被害人达成谅解,从而不起诉或者判缓刑,但考核指标未区分原因机械减分,极其不合理”。三是硬性“摊派”办案数量(占16.5%)。有的反映“上级院硬性要求消灭指标考核空白,否则要减分;而基层院有些案件可能几年都没有,例如刑事申诉案件、律师执业权利控告申诉案件等”。四是案件难易程度不作区分(占12.1%)。有的反映“办10个危险驾驶案与办10个合同诈骗案的考核评价一样”“只以案卷页数为王,不考虑罪名等其他因素”。五是认罪认罚从宽相关考核指标规则不合理(占11.1%)。有的反映“认罪认罚适用率考核指标应设置合理区间,更符合司法实践”。此外,反映立案监督、侦查监督、刑事执行监督类考核设置过多数量指标的意见也需要引起关注。

2.民事、行政检察考核指标的突出问题是有的民事、行政裁判案件监督数/监督率考核指标不符合实际(在民事、行政检察考核意见建议中占50.6%)。有的反映“只对提出检察建议或抗诉的案件加分,不支持监督申请的不加分,但实际上不支持监督申请同样要认真审查,当事人认可监督结果,息诉罢访的,也应当加分”。此外,很多基层院反映,法院对行政诉讼案件跨区域集中管辖后,不再有相关行政检察业务,但还是设置相关考核指标,脱离实际。

3.公益诉讼检察考核指标的突出问题是个别检察院在立案、检察建议和起诉方面设置数量指标脱离了办案实际(在公益诉讼检察考核意见建议中占52.1%)。有的反映“上级院下达公益诉讼检察建议制发数量的指标”。此外,反映公益诉讼新领域加分多、传统领域加分少,起诉加分多、磋商结案不加分等问题的意见比较集中,需要引起关注。

第三个问题:重点考核指标中,民事、行政、公益诉讼检察考核指标实效较好,刑事检察考核指标实效有待提升。参调人员对考核指标的意见中,有49.4%是对刑事检察考核指标提出改进建议,其次为公益诉讼检察考核指标(14.8%)和民事、行政检察考核指标(11.2%)。从设置情况看,约85%的民事、行政、公益诉讼检察条线参调人员反映所在院设置了相关条线重点考核指标,但刑事检察条线只有71.2%的参调人员反映所在院设置了扫黑除恶、民营企业保护等最高检重点强调的考核指标。从运用情况看,约40%的民事、行政、公益诉讼检察条线的参调人员反映因相关重点考核指标被加分或减分,但刑事检察条线只有24.7%的参调人员反映因相关重点考核指标被加分或减分。究其原因,一方面,民事、行政、公益诉讼检察的考核指标相对较少,而刑事检察考核指标本就数量偏多,一定程度上造成相关重点指标实际效果不突出;另一方面,反映出刑事检察工作对重点考核指标重视不足、运用不够充分。

第四个问题:刑事检察重点考核指标中,共性指标落实效果较好,个性指标落实效果有待进一步提升。以刑事检察部门通用的“退回补充侦查”考核指标和经济犯罪检察部门专用的“民营企业保护”等考核指标为例,77.2%的刑事检察参调人员反映所在院设置了退回补充侦查相关考核指标,高出民营企业保护等相关考核指标约10个百分点。因退回补充侦查相关考核指标被加分或减分的刑事检察参调人员比例为28.9%,高出民营企业保护相关指标约5个百分点。究其原因,一是退回补充侦查相关考核指标多为效率和质量考核指标,加减分标准更直接、易行;民营企业保护等更多为效果考核指标,获得加减分的难度更大。二是退回补充侦查考核指标与本院“案-件比”关联密切,因而各院关注度更高、运用力度更大。

第五个问题:部分检察院没有对考核指标进行定期评估、动态调整,直接影响考核指标的科学合理性。有的院对考核制度和指标设置“一劳永逸”“一套指标管到底”,难以适应人性化、个性化的考核要求。从各地情况看,考核指标科学合理与否与动态调整情况呈正相关,动态调整较少的省份,检察人员对考核指标认同度也较低。湖南、广西、云南、西藏、新疆生产建设兵团五地有约15%的参调人员反映所在院考核指标从来没有调整过,相应地,这些省份有约30%的参调人员认为所在院考核指标“一般,需要进一步优化”“不够科学、合理,需要调整”。

下一步:提升考核实效,以“考核”促“管理”,推动以检察工作高质量发展服务保障经济社会高质量发展

问卷调查情况报告认为,随着检察官业绩考评与公务员考核“两考合一”,检察人员考核工作的主要矛盾不再是“考没考”,而是应关注提升考核实效。2022年是最高检确定的检察工作“质量建设年”。各级检察院要继续把检察人员考核作为科学管理的重要抓手,在理念和机制上从“绩效考核”走向“绩效管理”,聚焦“高质量发展”这个关键,以检察工作高质量发展服务保障经济社会高质量发展。

首先,在政治部、案管部门继续抓考核工作的同时,上级院业务部门要更加重视发挥考核的管理功能。上级院业务部门在对下业务指导和部署工作时,不能停留于原则要求将某项工作“纳入考核”,而是要加强对本条线业务考核工作的指导,研究提出相对具体、可操作的指标设置和计分规则,明确哪些情形应当作出肯定评价或者否定评价,何种情形应当加倍计分等,让考核“风向标”更明,尽可能提升针对性和实效性。

第二,建立考核指标定期评估与纠偏机制,让“指挥棒”指得更准。要始终把科学合理作为考核指标的“生命线”,坚决防止考核要求机械落实,避免考核工作异化。上级院可以定期组织相关部门对下级院考核指标进行会商评估,组织不同地区检察院开展交叉评估,对评估中发现的考核指标变形走样、“一刀切”“上下一般粗”“左右一个样”等问题及时纠偏。最高检将分类梳理主观意见建议向各省级院反馈,各省级院应认真对照检视、完善考核制度。

第三,优化检察人员“全时”考核,将考核深度融入检察业务管理和队伍管理。现阶段,检察人员考核“全员、全面”的目标基本实现,下一步应在“全时”管理上下功夫。要围绕日常考核结果对考核指标进行反向审视,研判加减分情况与检察业务数据的关联度,促“案”的质效优化。要围绕日常考核结果对计分情况作溯源分析,结合谈心谈话等工作,帮助检察人员查找工作得失,针对性纠偏正向、改进工作,促进“人”的素能提升。

第四,以大数据赋能检察人员考核,最大限度发挥考核的管理功能。目前各地考核系统已初步解决考核计分繁琐、手工填录多等问题,下一步应在考核系统智能化方面下功夫,加强对考核指标运用、加减分情况的深度挖掘,通过对哪些指标加分多、哪些指标减分多、有没有未发挥作用的“僵尸指标”、检察官哪类案件得分多与擅长哪类案件等数据的比对分析,进一步完善考核规则、提升管理水平。