行政公益诉讼公开听证的着力点

要点提读

◎行政公益诉讼公开听证需要解决的问题可能是明确公益损害事实、行政机关职责或确定整改方案,或评估整改成效,当来自各行各业的听证员在听证中呈现出跨学科、跨领域的思想碰撞时,将会引导案件办理向更多维度、更深层次探索。

◎检察机关在听证中阐述有关法律法规、司法解释、司法政策、指导性案例等,并结合行政机关、相关主体的陈述和听证员的提问,在多方互听互证的过程中,逐渐向案件当事人理清事实、讲透法律,同步落实“谁执法谁普法”的责任。

2020年以来,全国检察机关公益诉讼部门全面推开公益诉讼检察听证工作,对查明案件事实、督促行政机关履职、增强检察公信力和提升社会治理效能发挥了重要作用。但实践中,以行政公益诉讼公开听证为例,仍存在听证适用范围不明确、听证能力不足、听证效果彰显不够等问题。对此,笔者浅谈几点思考,以期更好发挥公开听证推动行政公益诉讼检察工作健康发展之效用。

一、行政公益诉讼公开听证适用的案件范围

笔者认为,在坚持“应听尽听”原则的基础上,宜重点将以下四类行政公益诉讼案件纳入公开听证范围。

(一)涉及多部门协同履职的行政公益诉讼案件

对于生态环境和资源保护、安全生产等领域需要齐抓共管的“老大难”问题,容易出现“九龙治水”的监管漏洞。在办理此类涉及多部门职责、需多部门共同整治的行政公益诉讼案件中,公开听证将检察机关与行政机关置于同一平台中,与案件无利害关系的听证员倾听各自意见,帮助厘清各部门职责边界,有助于推动各司其职、加强协作、协同履职。

(二)涉及跨区域治理的行政公益诉讼案件

受行政区域执法和司法管辖限制,跨区域环境治理一直是生态环境保护中面临的难题,加之违法主体多元、治理主体分散等,导致跨区域的环境违法行为长期得不到及时有效制止。近年来,检察机关有效运用一体化办案机制办理了一批全流域、跨区域保护的公益诉讼案件。在办理此类案件中融入公开听证,组织不同地域的多个监管部门与听证员共同会商,有助于寻求跨区域生态环境保护的措施和途径。

(三)涉及新领域的行政公益诉讼案件

对于网络侵害、公共卫生、生物安全等公益诉讼新领域,在“两益”是否受损和行政机关是否充分履职方面,因缺乏标准化的认定而难以界定,成为办理此类案件的堵点。因此,在探索办理“等”外领域的公益诉讼案件中,选取人大代表、政协委员、人民监督员、律师等社会公众人物担任听证员,作为独立第三方与来自特定领域、行业的行政机关一起听证,为各方搭建一个良性互动的沟通平台,能够有效辅助检察机关判断某个新领域案件线索所反映的问题是否确属严重损害公共利益,是否有必要启动公益诉讼检察程序。

(四)涉及专业问题的行政公益诉讼案件

随着公益诉讼案件范围从传统领域向“等”外领域的不断延伸,文物保护、网络侵害、无障碍环境建设等办案领域中呈现出越来越多疑难复杂的专业性问题。在办理涉及学科性、专业性问题的行政公益诉讼案件中,充分借助“外脑”智慧,邀请具有专业知识的专家、学者等担任听证员,在公益损害事实、行政机关履职认定、行政机关整改方案的可行性等各方面发表专业意见,有利于提升检察公益诉讼的科学性、精准性和有效性。

二、行政公益诉讼公开听证适用的办案环节

(一)立案后的调查

调查核实是行政公益诉讼办案中最核心的环节,最能体现公益诉讼主动性的职能新特点。《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称《办案规则》)第71条规定了行政公益诉讼案件立案后,应对“国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实、行政机关的监督管理职责、行政机关不依法履行职责的行为和行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的关联性”等事项展开调查核实。同时,《办案规则》将公开听证明确规定在第一章的“一般规定”中。当出现公益损害的事实不清、行政公益诉讼的监督对象难以确定、行政机关的监管职责不明或职责交叉等情形时,通过听证中的各方陈述、听证员提问、评议等流程,逐渐使司法透明化得以加强、司法能见度得到提升,有利于检察机关查实有关监管对象及其法定职责,以及公益是否受到侵害及程度,有效解决法律适用等方面遇到的困难。此外,在检察机关与行政机关就其是否存在违法行使职权或者不作为、公益受到侵害的后果、整改方案等事项进行磋商时,亦可以发挥公开听证沟通、提醒、督促的综合功能,提高行政机关对行政公益诉讼监督的接受度、认可度,为接下来的磋商结案打下良好基础。

(二)诉前检察建议的跟进调查

解决违法行为不必要诉至法庭,这是行政公益诉讼与普通行政诉讼的重要不同之处。在办理行政公益诉讼案件中,检察机关需树立“持续跟进监督”的理念,特别是在检察建议发出后应采取切实有效的措施督促、推动行政机关自我纠错、依法行政,使绝大多数问题在诉前环节得以解决。《办案规则》第77条已对“跟进调查”作出明确规定。因此,遇到行政机关有积极主动的整改意愿,但由于整改涉及的问题较为复杂、牵扯面广、矛盾纠纷激烈、社会关注度高等导致出现“整改难”的情形时,检察机关可以组织公开听证,充分听取行政机关整改中存在的客观困难,促使行政机关正确认识其法定职责从而主动及时依法履职;同时扩大公众的参与度,通过对整改方案的科学性和可行性进行听证,凝聚各方公益保护合力破解整改难题,实现以公开促公正、赢公信的良好办案效果。

(三)诉前检察建议的成效评估

对行政公益诉讼诉前检察建议的成效进行评估后得出的结论是作出结案决定或者提起行政公益诉讼,这些终局性的裁定都是封闭的,很难受到外部监督。最高检印发的《“十四五”时期检察工作发展规划》明确提出“探索公益诉讼检察建议、判决整改落实情况第三方评估机制”。针对行政机关是否全面、充分、依法履职到位,是否将诉前检察建议监督的内容全面整改到位,受损的公共利益是否得到及时有效的保护,运用公开听证对诉前检察建议的整改成效进行评估,对行政公益诉讼的办案实效进行综合评价,对行政公益诉讼诉前程序是否符合结案条件进行客观认定,实现了实体公正与程序公开并重的终极司法目标。此外,在对检察建议落实情况开展“回头看”过程中,公开听证也有助于赢得社会公众的认可。

三、加强行政公益诉讼公开听证规范化建设的对策建议

(一)选好听证员

首先,听证员应具有广泛性和专业性。行政公益诉讼公开听证需要解决的问题可能是明确公益损害事实、行政机关职责或确定整改方案,或评估整改成效,当来自各行各业的听证员在听证中呈现出跨学科、跨领域的思想碰撞时,将会引导案件办理向更多维度、更深层次探索,亦能为解决听证问题提供更加多元的方案。因此,应在坚持广泛性的基础上,有针对性地选准听证员。在办理人大代表特别关注的案件中,应邀请其参加听证;在办理涉专业领域的案件中,应积极借助专家学者的学科优势,对专门性问题作出解释说明,发表专业的认定意见,消除当事人的困惑和疑虑。此外,可借鉴人民监督员的选任程序,按照专家类及人大代表、政协委员类和人民监督员类等不同类别,逐步建立行政公益诉讼听证员人才库。

(二)做实听证准备

第一,应充分考量行政公益诉讼监督行政职权运行的特殊性,重点对案件的阶段性处理意见、涉案各方对开展听证的意见、听证要解决的主要问题、办案效果、风险和听证舆情的评估等内容,开展听证前的必要性审查,使听证在启动环节就经严格审批,避免因事先预判不足而导致听证进程不顺利、结果不理想。第二,聚焦听证的重点,科学制定听证方案,特别注重与听证各方进行充分沟通,既要让各方全面了解案件事实、有关证据及相关法律规定,又不能提供倾向性意见,要保证听证员独立评议的听证地位。第三,对涉及跨区域保护、涉案行政机关众多等案情重大、复杂的行政公益诉讼案件,可探索由听证会主持人召集各方召开听证前会议,提前确认各方均无异议的事实和证据,集中梳理听证的焦点问题,从而提高听证效率。第四,对于生态环境保护类的行政公益诉讼案件,检察机关在听证会前可邀请听证员及涉案的行政机关实地查看生态环境遭到破坏、损毁及恢复治理的现场,以形成更加直观的印象。

(三)确保听证质量

第一,强化证据展示。围绕行政公益诉讼公开听证的目的,以“便民利民”为原则,通过运用智慧检务,采取多媒体示证、无人机视频回放等方式,将调查获取的生态环境损害、食品药品侵害等图片资料、鉴定意见、新领域公益受损的民意舆情研判资料等重要证据,向听证参会人员充分展示、还原案情。第二,融入法律宣传。检察机关在听证中阐述有关法律法规、司法解释、司法政策、指导性案例等,并结合行政机关、相关主体的陈述和听证员的提问,在多方互听互证的过程中,逐渐向案件当事人理清事实、讲透法律,同步落实“谁执法谁普法”的责任。第三,注重矛盾化解。当保护公共利益可能与群众的正常生活产生冲突时(如校园周边售烟点整治与群众经营需求的矛盾),公开听证作为检察机关与社会的连接点,通过帮助联系法律职业共同体人员、社会团体、志愿者等共同参与矛盾纠纷化解,全面、综合解决行政公益诉讼案件背后的社会治理问题。

(四)提升听证效果

首先,有效运用直播听证和现场听证各自的优势,因案制宜采取不同的听证方式。对社会影响较大、涉众面较广的行政公益诉讼案件,进行线上同步直播听证可扩大听证知晓度、提升检察监督质效。对群众反映强烈的生态环境领域和社会高度关注的文物、红色文化资源保护领域的行政公益诉讼案件,经检察长批准后,可以在修复治理地、文物和红色资源所在地等地点举行公开听证,并与警示教育、党史教育、法治教育等相结合,以鲜活的公益诉讼案例强化公众的公益保护意识。其次,公开听证的根本目的在于“结”,要继续做好听证的“后半篇文章”。听证后,对于检察机关是否启动公益监督程序、行政机关的整改方案是否付诸执行、受损的公益是否得到有效维护等案件处理结果,要持续跟进监督,坚持跟踪问效,及时向听证员反馈,并延伸检察职能,开展好有关矛盾纠纷化解和社会治理工作。

(作者单位分别为贵州省人民检察院、贵州省安顺市人民检察院)