耕地上建住宅，谁有职责查处

【案情介绍】

2020年底,湖北省枣阳市检察院在专项活动中发现,一村民在未办理农村宅基地用地建房许可手续的情况下,在集体耕地上建住宅。为切实保护耕地,2021年1月13日、2021年2月9日,枣阳市检察院先后向枣阳市农业农村局制发磋商函、检察建议,建议该局及时履行监管职责。市农业农村局在法定期限内既未回复,也未依法履职,直至5月中旬才作出回复称,因涉及不同行政机关履职,不立案为妥。彼时,涉案违建房屋已经从1月时的一层主体完工变成了三层封顶。枣阳市检察院与市农业农村局多次沟通,对方始终认为土地管理法第78条第1款中的“土地”指的是农村宅基地,非农用地,更不是耕地,村民违法占用耕地建住宅应由自然资源主管部门查处,非农业农村局监管职责。同期,自然资源主管部门向该局移送多起此类案件线索,因查处主体认识分歧而未予处理。

因沟通无果,枣阳市检察院向法院提起行政公益诉讼。庭审中,双方针对土地管理法第78条第1款的适用问题进行充分辩论。市农业农村局称,首先,根据农业农村部于2020年8月31日在其网站上公布的有关宅基地违法用地查处、加强宅基地基层管理执法队伍建设等建议的答复,以及省农业农村厅关于农村村民违规占地建房执法监管权限的复函,可知农业农村部门只负责宅基地上的违法查处,其他土地上建住宅的不由农业农村部门查处。其次,土地管理法第67条明确农业农村部门对“违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查”,故第78条第1款中的“土地”应指的是“宅基地”,以免出现前后矛盾。再次,若不加区分第78条第1款的土地类型,认为占用耕地建房也适用该条款,则会造成与第75条相冲突,用第78条需责令退还、限期拆除,用75条只需责令整改、并处罚款,显然存在矛盾。最后,合法的占用耕地建房,需先由自然资源主管部门办理农用地转建设用地使用审批手续,故农业农村部门对此类违法监管责任在后,此种行为应由自然资源主管部门监管。

枣阳市检察院指出,首先,土地管理法第78条第1款中的“土地”指的是各类用途土地,只理解为宅基地属于限缩解释,且对比第77条中“土地”指的就是各类土地,按照体系解释,也应理解为各类土地。其次,土地管理法第75条只是明确国土部门、农用农村部门对违法占用耕地行为均有监管查处职责,在耕地保护职责方面,第78条第1款是违法主体特定、违法行为特定,即违法主体系村民、违法行为系建住宅,两条款是一般条款与特别条款关系,优先适用特别条款,两者并不矛盾。再次,耕地上建房适用第78条第1款责令退还土地并限期拆除,更有利于耕地保护。最后,职责法定,审批多环节、多主体,但违法行为查处主体根据土地管理法规定,系农业农村部门。

最终,枣阳市法院支持了枣阳市检察院的起诉意见,判决农业农村局对村民非法占地建住宅的行为依法履行处罚监管职责。

(本报记者戴小巍 通讯员吴小敏 杨旸)

【评析】实际工作中,因宅基地用地建房审批管理涉及农业农村、自然资源、属地乡镇政府等多个部门,对土地管理法中有关执法条文存在不同理解,造成因认识不一致而对违法占地建房行为搁置未予查处的局面,不利于土地资源保护。本案对于办理非法占地建房领域案件中,如何明晰自然资源主管部门与农业农村部门之间的职责、适用土地管理法的规定,有较强参考意义。

首先,统筹看待农民宅基地用地需求和耕地保护,以及农业农村部门的农村宅基地管理职责。针对近年来农村地区违法乱占耕地建房问题突出且呈蔓延势头的情况,党中央、国务院要求坚决遏制农村乱占耕地建房行为,自然资源部、农业农村部联合下发通知,明确农村乱占耕地建房“八不准”。新修订的土地管理法授予农业农村主管部门农村宅基地改革和管理职责,意在守住耕地保护红线、推进农村宅基地各项改革措施,切实保障农民土地权益、财产权益。

其次,厘清新修订的土地管理法中相关法条关系,明确相关部门在违法占地建房中的各自职责。其一,第75条是对占用耕地、破坏耕地的一般条款,明确了自然资源主管部门、农业农村主管部门对耕地违法行为的查处职责范围。其二,第78条相较第75条,在非法占用耕地的违法行为中,属于违法主体特定、违法行为特定,即违法主体系村民、违法行为系建住宅,两条款是一般条款与特别条款关系,对于村民非法占用耕地建住宅,应优先适用特别条款第78条。其三,第78条相较第77条,两条文中“非法占用土地”的“土地”类型范围是一致的,无需考虑是何种用途土地,只要存在“双特定”,即特定违法主体村民、特定违法行为建住宅,就直接适用第78条。其四,将第78条中非法占用土地中的“土地”只理解为建设用地甚至宅基地,属于限缩解释,既不符合体系解释要求(第77条的土地包含各类用途土地),也会存在村民非法占用建设用地建住宅只能拆除,而占用农用地甚至耕地反而需要考虑是否符合第77条中土地利用总体规划、是否要拆除的谬论,不利于耕地保护。因此在非法占用集体土地的案件中,在“双特定”的情况下,无需考虑土地类型,直接适用第78条,由农业农村主管部门查处,否则根据第77条,由自然资源主管部门查处。

再次,把握土地管理法第78条中“限期拆除”的作用意义。第78条中对于村民非法占用土地建住宅,只规定了责令退还土地、限期拆除的处罚方式,相较于第77条尚需考虑是否符合土地利用总体规划再决定是否作出拆除决定,显得更为严苛。其目的一方面是促使执法机关及时制止和处理农村村民违法占地建住宅的行为,另一方面促使村民考虑违法后果,按照法定审批程序建房,及时停止违法行为,最大限度减轻因违法行为产生的损失。

最后,农业农村主管部门和自然资源主管部门应加强信息沟通和执法协作。土地管理法授予农业农村主管部门对耕地保护、农村宅基地管理及违法行为查处职责,但因管理职能边界未明确,极易导致两部门在具体执法问题上产生分歧,给土地执法带来困扰。在日常执法中,双方应加强信息沟通和执法协助,自然资源主管部门应对农业农村主管部门法律知识储备及专业力量不足的情况给予更多的帮助,农业农村主管部门应发挥农业专业优势,并共同做好农村宅基地审批相关工作。

(点评人:湖北省枣阳市人民检察院副检察长鲁凤仙)