以落实行政许可事项清单为契机 纵深推进行政审批制度改革

党的十八大以来，行政审批制度改革持续推进，在改革的广度、强度和深度上都再有突破，代表着党中央和国务院在深化政府职能转变、“放管服”改革和优化营商环境方面取得的重大成就。2022年新年伊始，国务院办公厅印发《关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》和《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单》(以下简称《清单》)是法治政府建设的重要举措，对进一步推进行政审批制度改革、科学有效发挥政府职能意义深远。

一、《清单》对于推进行政审批制度改革意义深远

第一，固化审批制度改革成果。行政审批制度改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是推进依法行政、建设法治政府的关键环节。应当说，检验是否建成法治政府的重要“试金石”就是审批制度改革成效。在落实行政许可法推进审批制度改革中，我们正在摸索出一套适合中国国情的、行之有效的方法。一是通过建立行政许可“正面清单”形成不可逆的改革成果。对各层级的法律规范可以设定的行政许可予以整理汇总，并以清单形式清晰明了地表达出来。二是通过电子政务平台推广改革成果。将法治政府、智慧政府建设相结合，依托全国一体化政务服务平台建立“全国行政许可管理系统”，提供履行行政许可权的“标尺”，可以为各级行政机关直接对标和适用。

第二，细化审批制度改革路径。通过推进行政许可标准化、规范化，实现从单纯“管事项”进一步深化为“管事项”和“管事项要素”相结合。事项要素内容非常丰富，包括许可条件、申请材料、中介服务、审批程序、审批时限、收费、许可证件、数量限制、年检年报等，对行政许可的管理进一步精细化。

第三，通过《清单》健全审批改革制度。此前，行政审批制度改革本身没有系统的管理制度，此次创设了一整套新的制度机制。如全国统筹、分级负责、事项统一、权责清晰的行政许可事项清单体系，动态调整机制、清单衔接机制、依托清单完善监管机制等。这些改革制度机制的建立，有利于进一步推动改革。

第四，通过《清单》纵深推动审批制度改革。《清单》既是此前行政审批制度改革的终点，也是下一步行政审批制度改革的起点，未来的改革将以此为基础不断优化调整，健全契合经济社会高质量发展的行政许可体系。针对各类清单事项不衔接，明确规定市场准入负面清单、政务服务事项基本目录、“互联网+监管”事项清单中的行政许可事项，要与《清单》保持一致。

二、下一步执行《清单》应当注意的问题

第一，准确统一编制是执行《清单》的首要工作。

通过本地区清单要框定本级政府所管辖的行政机关行使行政许可的边界。一是准确全面。 实践中存在着清单不准确、与法律法规设定的行政许可不一致等现象，以至于应当履行的行政许可权没有依法行使，最后才发现是清单本身的遗漏。今年底之前省、市、县三级清单要编制完成，务必要保证质量，要全面梳理本地区的行政许可事项。二是要素一致。这也是吸收了此前的教训，同一省内不同市县的清单要素罗列不一致，有些清单列不出法律依据。本次国务院审改办所公布的行政许可事项清单(2022年版)应当作为各级清单的范本，各级清单的基本要素是统一的，包括事项名称、主管部门、实施机关和设定依据等，不应当有缺项。三是水平相当。同一省内管辖面积和人口数量相差无几、经济社会发展水平基本相当的两个地区的清单应当是大体一致的。下一步，省级和市级人民政府及审改机构要在审定和报备中更好地发挥统筹指导作用。

第二，整治变相许可是执行《清单》的重点工作。

实践中清单之外“别有洞天”的现象屡禁不止。绝大多数备案徒有其名，以备案之名行审批之实，有些部门、有些地方为备案制作了备案证书、备案号，开展活动之前必须要取得备案机关的同意。而且，各种证明、目录、计划、规划、指定、认证、年检等名目满天飞，还有评估、考核、认定、核查等各种措施，实质上也是审查强度不同的行政许可。

“清单之外一律不得违法实施行政许可”，清单制度执行得越严格、行政许可法的法定要求落实得越严格，权力寻租的空间就越小。但是汉语中可供选择的词语众多，加之监管能力还不足，行政机关就有可能在清单之外变相设置许可。如果一个地区行政机关利用多种手段对公民、法人和社会组织来实施事前审批的权力，这种整治就是在“装门面”、“踢假球”。检验审批制度改革成效最真实，也最根本的指标就是变相许可是不是减少了、杜绝了。各部门各地区要对整治变相许可高度重视，采取适合本部门本地区行之有效的措施，将对变相许可的整治纳入法治督查和法治政府示范创建评估的指标体系中来，并将此作为地方法治政府建设的专项工作来持续深入推进。

第三，理顺多部门关系是执行《清单》的难点工作。

行政审批制度改革中，多部门关系如何处理是难题。一是相对集中行政许可权改革的地区，集中许可部门与主管部门的监管职责要明确，而且应当建立日常合作机制，在整体政府、智慧政府的理念和体系内通过政府数据共享或政务信息推送、及时反馈等方式来增强沟通协作，减少扯皮和推诿。二是行政许可权下放的改革中，县市以上政府部门“一揽子”下放行政许可权、行政处罚权到乡镇、街道的，基层强烈反映对专业性强、程序复杂的行政执法是接不住的。下一步对拟下放事项要充分调研，了解基层执法的实际难题，严防盲目下放、一放了之；明确每一个行政权力下放的法律性质到底是授权还是委托，明晰部门监管职责；加强下放部门对承接部门的执法指导和业务培训等，杜绝职责下移、只批不管。三是理顺行政机关和监督主体的关系。落实清单制度，靠的是对行政机关行使公权力的监督，要将各种监督拧为合力、落到实处。行政机关及其工作人员，无论是对法院行政诉讼和检察机关行政公益诉讼，还是对监察委、人大政协、人民群众和媒体的监督，都应当自觉接受。(中央党校(国家行政学院)政法部副教授 王静) 【编辑:朱延静】